Georgian English Russian
სტატიები
24
„შავი“ და „თეთრი“ სია - სახელმწიფო შესყიდვების სისტემაში კონკურენციის შემზღუდავი თუ წამახალისებელი ფაქტორები


ლაშა მგელაძე

 საქართველოს ტექნიკური უნივერსიტეტის დოქტორანტი  

 ტელ: (+995) 577229889

 ელ.ფოსტა: lmgeladze@gmail.com

 

 

სტატია ეხება კონკურენციის (ანტიმონოპოლიურ) თემატიკას. განხილულია ქვეყნისა და ბიზნესისთვის უმნიშველოვანესი სფეროს - სახელწიფო შეყისდვების სისტემის ერთ-ერთი კომპონენტის - „შავი“ და „თეთრი“ სიების წარმოებასთან დაკავშირებული, კანომდებლობით განსაზღვრული, რეგულაციები და მათი ზემოქმედება კონკურენციულ გარემოზე (კონკურენციის პრინციპების დაცვასთან მიმართებაში).

შესაბამისად, მიმოხილულია „შავი“ და „თეთრი“ სიების წარმოების არსებული საკანონმდებლო და ისნტიტუციური მოდელი. განხილულია თითოეული მათგანი ცალ-ცალკე და გადმოცემულია ავტორის შეფასება მათთან დაკავშირებით. ბოლოს, დასკვნის სახით, მოკლედ არის წარმოდგენილი ავტორის ხედვა „შავი“ და „თეთრი“ სიების წარმოების მიზანშეწონილობის შესახებ.

იმისათვის, რომ სახელმწიფო შესყიდვების სასაქონლო ბაზრებზე იყოს ჯანმრთელი კონკურენტული გარემო, მასში მონაწილე კომპანიებს ჰქონდეს ერთანირი სასტარტო პირობები და არცერთი კომპანია არ იყოს დისკრიმინაციულ მდგომარეობაში ჩაყენებული, საჭიროა, „სახელმწიფო შეშყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონიდან ამოღებულ იქნას „თეთრი“ და „შავი“ სიის წარმოების უფლებამოსილება, აღნიშნულია დასკვნაში.

 

საყოველთაოდ ცნობილია, რომ ქვეყანაში კონკურენტული გარემოს შექმნა (ყველა მიმართულებით) და ჯანსაღი კონკურენციის ჩამოყალიბება ხელს უწყობს როგორც ეკონომიკის, ისე პოლიტიკური, სოციოლოგიური, განათლების და სხვა სფეროების/სისტემების მკვეთრ და ჯანსაღ განვითარებას. აღნიშნული, საერთო ჯამში, ქვეყნის საერთო/სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების  დონეზე პირდაპირპროპორციულად აისახება.

ამჯერად ეკონომიკის სფეროში კონკურენციული გარემოს შექმნასა და მის მნიშვნელობაზე შევაჩერებთ თქვენს ყურადღებას.  მიგვაჩნია, რომ ეკონომიკის სფეროში კონკურენციის პრინციპების დაცვა და კონკურენტული გარემოს შექმნა პირდაპირპროპორციულად უყრის საფუძველს სხვა სფეროებში კონკურენციის პრინციპების დანერგვას (ეკონომიკა მოიცავს სოციალურ, განათლების, ჯანდაცვის, პოლიტიკის და სხვა,  ქვეყნისთვის საჭირო თითქმის ყველა სფეროს) და სწრაფ განვითარებას.

უნდა აღინიშნოს, რომ ბაზარზე/ეკონომიკაში ჯანსაღი კონკურენტული გარემოს შექმნისათვის აუცილებელია სახელმწიფო სტრუქტურების და მათი ფუნქციების ისე ჩამოყალიებება/შექმნა, რომ არ შეუშალოს ხელი თავისუფალი კონკურენციის განვითარებას. სწორედ სახელმწიფოა ის ინსტიტუტი, რომელსაც შეუძლია მკვეთრად დააზიანოს ან გააუმჯობესოს კონკურენტული გარემო ეკონომიკაში, რაც, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, პირდაპირპროპორციულად აისახება ქვეყნის სწრაფ განვითარებაზე ან პირიქით, შეფერხებაზე.

ამჯერად, კიდევ უფრო დავაკონკრეტებთ და შევეხებით ქვეყნისა და ბიზნესისთვის ერთ-ერთ უმნიშველოვანეს სფეროს - სახელწიფო შეყისდვების სისტემას. მის ერთ-ერთ კომპონენტს - „შავი“ და „თეთრი“ სიების წარმოებას. შესაბამისად, განვიხილავთ „შავი“ და „თეთრი“ სიების წარმოებასთან დაკავშირებულ, კანომდებლობით განსაზღვრულ რეგულაციებს კონკურენციის პრინციპების დაცვასთან მიმართებაში.

რატომ სახელმწიფო შესყიდვების სისტემა?

ხაზი უნდა გაესვას იმ გარემოებას, რომ სახელმწიფო შესყიდვების ბაზარი კონკურენციის მარეგულირებელი ორგანოსათვის ისეთივე დაკვირვების სფეროა, როგორც ეკონომიკის სხვადახხვა სექტორების ბაზრები.

უფრო მეტიც, სახელმწიფო შესყიდვების ბაზარი ერთ-ერთი უმსხვილესია. იგი ქვეყნის მთლიანი შიდა პროდუქტის დაახლოებით 10%-ს უტოლდება [5, გვ.9]. 2014 წელს სახელმწიფო შესყიდვების ხელშეკრულებების ჯამურმა ღირებულებამ 2,846,942,257 ლარს მიაღწია [5, გვ.9], ხოლო 2015 წელს 3,203,258,126 ლარი შეადგინა [6, გვ.10].

შესაბამისად, სახელმწიფო შესყიდვების ბაზარზე კონკურენციის დაცვა/კონკურენტული გარემოს შექმნა და ბაზრის კონკურენციის კუთხით მონიტორინგი, ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს ფაქტორს წარმოადგენს.

აღნიშნული, „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონითაც დასტურდება:

კანონის ერთ-ერთი მიზანია „სახელმწიფო საჭიროებისათვის აუცილებელი საქონლის წარმოების, მომსახურების გაწევისა და სამშენებლო სამუშაოს შესრულების სფეროში ჯანსაღი კონკურენციის განვითარება“ (მუხლი 2. პუნქტი. ბ).

კანონის მე-13 მუხლით განსაზღრულია, რომ „ . . . შესყიდვაში მონაწილეობის მისაღებად . . . საკვალიფიკაციო მონაცემებისთვის წაყენებული მოთხოვნები უნდა იყოს სამართლიანი და არადისკრიმინაციული და ხელს უნდა უწყობდეს ჯანსაღი კონკურენციის დამკვიდრებას.“

ამავე კანონის 22-ე მუხლის მიხედვით, „შესყიდვის პროცესის გამჭვირვალობის უზრუნველყოფის მიზნით სააგენტო ახორციელებს მონიტორინგს შესყიდვის პროცესში ისეთი პრინციპების დაცვაზე . . . ღია და ეფექტიანი კონკურენციის უზრუნველყოფა, რაციონალური და თავისუფალი არჩევანის შესაძლებლობა“ [1].

სახელმწიფო შესყიდვების ბაზარზე მიღებული ნებისმიერი გადაწყვეტილება პირდაპირპროპორციულად აისახება როგორც აღნიშნული ბაზრის, ისე ქვეყნის ეკონომიკის განვითარებაზე (გამომდინარე ბაზრის მასშტაბიდან). საკითხს მგრძნობიარობას მატებს ისიც, რომ ბაზარზე მოქმედი შემსყიდველები არიან სახელმწიფო ორგანიზაციები, ანუ ორგანიზაციები, რომლიც არ არის ორიენტირებული მოგებაზე. მათზე არ მოქმედებს ეგრეთწოდებული „უხილავი ხელის“ პრინციპი და არ არის კონკურენტულ მდგომარეობაში სხვა შემსყიდველებთან.

შესაბამისად, უდიდესი მნიშვნელობა ენიჭება სახელმწიფო შესყიდვების ბაზარზე კონკურენციის დაცვას, საქმიანობის გამჭვირვალობას და სიმარტივეს, რომლისკენაც უნდა იყოს მიმართული შესაბამისი მარეგულირებელი აქტები. სისტემის გამართულად (კონკურენტულად გამართულად) ფუნქციონირება პირდაპირპროპორციულად აისახება ასევე, სისტემაში/ სფეროში მოთამაშე ეკონომიკური აგენტების განვითარებასა და გაკოტრებაზე.  აღნიშნული ეკონომიკური აგენტების წახალისებისა თუ არაკეთილსინდისირების გამოვლენისა და შესაბამისი სანქციის გატარების რეგულირებისკენ არის მიმართული სახელმწიფო შესყიდვების სისტემაში „შავი“ და „თეთრი“ სიების წარმოების კომპონენტი.

ეკონომიკის განვითარების ძირითად მამოძრავებელ ძალას ბაზარზე მოქმედი ეკონომიკური აგენტები წარმოადგენენ. ამიტომ, უდიდესი მნიშვენლობა ენიჭება ქვეყანაში რაც შეიძლება მეტ ძლიერ და თავისუფალ/კონკურენტულ გარემოში მოქმედ ეკონომიკური აგენტების არსებობას.

შესაბამისად, ჩვენი აზრით, სახელმწიფო პოლიტიკა მიმართული უნდა იყოს ზემოაღნიშნული ეკონომიკური აგენტების განვითარებისათვის ხელსაყრელი გარემოს შექმნისაკენ.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე ვთლით, რომ დიდი მნიშვნელობა ენიჭება სახელმწიფო შესყიდვების სისტემაში არსებული „შავი“ და „თეთრი“ სიების წარმოების კომპონენტის განხილვას და შეფასებას. განვიხილოთ თითოეული მათგანი ცალცალკე.

შავი სიის განმარტება მოცემულია „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონში. კანონის მე-3 მუხლის „მ)“ ქვეპუქტის მიხედვით იგი წარმოადგენს სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილე არაკეთილსინდისიერ პირთა რეესტრს. კერძოდ:

„შესყიდვებში მონაწილე არაკეთილსინდისიერ პირთა რეესტრი (შემდგომ – შავი სია) – შავი სია, რომელსაც . . . სააგენტო ელექტრონულად აწარმოებს და განათავსებს თავის ოფიციალურ ვებგვერდზე. შავ სიაში აისახება სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილე იმ არაკეთილსინდისიერ პირთა, პრეტენდენტთა და მიმწოდებელთა მონაცემები, რომლებსაც შავ სიაში შეტანიდან 1 წლის განმავლობაში არა აქვთ უფლება, მონაწილეობა მიიღონ სახელმწიფო შესყიდვებში და დადონ სახელმწიფო შესყიდვის შესახებ ხელშეკრულება. „შავი სია“ ხელმისაწვდომია ნებისმიერი პირისათვის. „შავი სიის“ წარმოების წესი და პირობები განისაზღვრება . . . კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით (შემდგომ – კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი)“;

რეესტრის წარმოების წესი და პირობები განსაზღვრულია სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს თავმჯდომარის 2015 წლის 29 ოქტომბეის #19 ბრძანებით - „შავი სიის წარმოების წესისა და პირობების დამტიცების შესახებ“.

„შავი სია“ წარმოადგენს სააგენტოს მიერ ელექტრონულად წარმოებულ ოფიციალურ რეესტრს, რომელშიც რეგისტრირებულ პრეტენდენტს/მიმწოდებელს, შავ სიაში დარეგისტრირებიდან 1 წლის განმავლობაში, არ აქვს უფლება მონაწილეობა მიიღოს სახელმწიფო შესყიდვაში და დადოს ხელშეკრულება.

შესაბამისი მარეგულირებელი ორგანო „შავ სიას“ აწარმოებს ელექტრონულად, საკუთარ ვებგვერდზე (www.procurement.gov.ge) და იგი ხელმისაწვდომია ნებისმიერი დაინტერესებული პირისათვის. [7, მუხლი. 2]

ხაზი უნდა გაესვას იმ გარემოებას, რომ: 2011 წელს „შავ სიაში“ შეყვანილი იქნა 137 ეკონომიკური აგენტი [2, გვ.24]; 2012 წელს - 217 ეკონომიკური აგენტი [3, გვ.23]; 2013 წელს - 155 ეკონომიკური აგენტი [4, გვ.31]; 2014 წელს მიღებული იქნა 649 გადაწყვეტილება საიდანაც: 214 (33%) იყო „შავ სიაში“ დარეგისტრირებასთან დაკავშირებით, 395 (61%) გაფრთხილების მიცემის თაობაზე  და მხოლოდ 28 (4%) შემთხვევაში ითქვა უარი „შავ სიაში“ რეგისტრაციაზე [5, გვ.30]; 2015 წელს კი მიღებული იქნა 803 გადაწყვეტილება, საიდანაც: 477 (59%) იყო „შავ სიაში“ დარეგისტრირებასთან დაკავშირებით, 259 (32%) გაფრთხილების მიცემის თაობაზე და მხოლოდ 45 (6%) შემთხვევაში ითქვა უარი „შავ სიაში“ რეგისტრაციაზე [6, გვ.38].

ზემოთ მოყვანილი სტატისტიკიდან იკვეთება, რომ შავ სიაში რეგისტრირებულ კომპანიათა რიცხვი ყოველწლიურად იზრდება, გამონაკლისს მხოლოდ 2013 წელი წარმოადგენს, სადაც წინა წელთან შედარებით 62 (28,6%) ერთეულით კლება შეინიშნება. „გაშავებულ“ კომპანიათა რიცხვმა რეკორდულ ნიშნულს 2015 წელს მიაღწია (477 „გაშავებული“ ეკონომიკური აგენტი) და წინა წელთან შედარებით გაორმაგდა. ჯამში 2011-2015 წლებში ეკონომიკურ აგენტთა „გაშავებაზე“ მიღებული იქნა 1200 გადაწყვეტილება. გაშავებულ ეკონომიკურ აგენტთა მატება ბოლო ოთხი წლის განმავლობაში საშუალოდ 85 ერთეულს შეადგენს (საშუალოდ, ყველწლიურად 85 ეკონომიკური აგენტით მეტი ხვდება „შავ სიაში“).

აღსანიშნავია, რომ შესყიდვებში მონაწილე არაკეთილსინდისიერ პირთა რეესტრის - შავი სიის წარმოება, როგორც არაეფექტური მექანიზმი, შეიძლება გახდეს კონკურენციის შემზღუდველი ფაქტორი. ის აფრთხობს ბიზნესს, არ არის დახარჯული რესურსების ადეკვატური და ვერ აღწევს სრულყოფილად იმ მიზანს, რომლის გამოც მიმდინარეობს რეესტრის წარმოება (თუმცა „შვი სიის“ წარმოების მიზნის შესახებ [რა მიზნით იწარმოება იგი] კანონმდებლობაში არაფერია ნათქვამი):

·         ვფიქრობთ, რომ „შავი სიის“ წარმოება შინაარსობრივად ეწინააღმდეგება თავისთავს. კანონმდებლობის მიხედვით შავ სიაში მოხვედრილ ეკონომიკურ აგენტს არ აქვს უფლება ერთი წლის განმავლობაში მიიღოს მონაწილეობა სახელმწიფო ტენდერებში (ელექტრონული სისტემა ბლოკავს).

ამასთან, სანამ არ არის მიღებული გაშავების შესახებ საბოლოო გადაწყვეტილება, ეკონომიკურ აგენტს შეუძლია მიიღოს მონაწილეობა ტენდერებში. ანუ, ეკონომიკურმა აგენტმა შეიძლება გაიმარჯვოს ტენდერში და ამის შემდგომ გაშავადეს. ეკონომიკური აგენტი აგრძელებს უკვე/გაშავებამდე დადებული ხელშეკრულების შესრულებას და ხშირია შემთხვევები, როცა იგი პირნათლად ასრულებს მასზე დაკისრებულ მოვალეობას მიუხედავად იმისა, რომ იგი შავ სიაში დარეგისტრირდა. ასევე, არის შემთხვევები როცა შავ სიაში მოხვედრილ ეკონომიკურ აგენტს, სხვა, ბაზარზე მოქმედ კომპანიებთან შედარებით უფრო იაფად შეუძლია საქონლისა თუ მომსახურების მიწოდება (იგივე ხარისხის საქონლის ან მომსახურების უფრო იაფად მიწოდება, ვიდრე  ბაზარზე მოქმედ სხვა კომპანიებს).

ზემოაღნიშნული ცხადყოფს, რომ „შავი სიის“ წარმოება წინააღმდეგობივია და უფრო სადამსჯელო ფუნქციას ატარებს, ვიდრე პრობლემის მოგვარებისას.

·         იქნებ, დაშვებული შეცდომის შედეგად უფრო მობილიზებული და ეფექტური ხდება კომპანია, მეორედ იგივე შეცდომა რომ არ მოუვიდეს. აღნიშნული მიდგომით კი, მას ერთმევა გაუმჯობესების/განვითარების შანსი სულ მცირე ერთი წლით.

·         5 წლის განმავლობაში  1000-1200-მდე, (ერთი წლის მანძილზე 477 [2015 წელს], ხოლო ყოველწლიურად საშუალოდ დამატებით 85)  „გაშავებული“ ეკონომიკური აგენტი, ჩვენი აზრით, ძალიან დიდი რიცხვია. მითუმეტეს ქვეყნისთვის, რომელიც ეკონომიკური განვითარების ჯერ კიდევ საწყის ეტაპზეა და თითოეული, ბაზარზე შექმნილი და მოქმედი („შავი სიის“ წარმოება ხომ მოქმედ კომპანიებს ეხება, რომელიც მეტ-ნაკლებად დოვლათს ქმნის) კომპანია სასიცოცხლოდ აუცილებელია ეკონომიკისათვის.

უნდა აღინიშნოს, რომ ჩვენ ვსაუბრობთ პირებზე/სექტორზე, რომელთა/რომლის გამართულ მუშაობაზე/ფუნქციონირებაზე არის დამოკიდებული ქვეყნის ეკონომიკური ძლიერება და სახელმწიფო ინსტიტუტების ფუნქციონირება.

·         უმჯობესია, თუ შესაბამისი მარეგულირებელი ორგანო ორიენტირებული იქნება სახელმწიფო უწყებებების (შემსყიდველების) მიერ სწორად და გამჭვირვალედ ჩატარებული ტენდერების უზრუველყოფაზე და არა კერძო სექტორის რეგულირებაზე („დასჯაზე“). მისი ამოსავალი წერტილი უნდა იყოს შემსყიდველი ორგანიზაციის კონტროლი და არა კერძო კომპანიების საქმიანობის რეგულირება სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილეობის კუთხით.

ჩვენი აზრით, აღნიშნული სულისკვეთება „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონის მიზნებიდანაც იკვეთება. კერძოდ, კანონის მე-2 მუხლის მიხედვით, „ამ კანონის მიზანია: ა) სახელმწიფო შესყიდვებისათვის განკუთვნილი ფულადი სახსრების რაციონალური ხარჯვის უზრუნველყოფა; ბ) სახელმწიფო საჭიროებისათვის აუცილებელი საქონლის წარმოების, მომსახურების გაწევისა და სამშენებლო სამუშაოს შესრულების სფეროში ჯანსაღი კონკურენციის განვითარება; გ) სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელებისას შესყიდვების მონაწილეთა მიმართ სამართლიანი და არადისკრიმინაციული მიდგომის უზრუნველყოფა; დ) სახელმწიფო შესყიდვების საჯაროობის უზრუნველყოფა; ე) სახელმწიფო შესყიდვების ერთიანი ელექტრონული სისტემის შექმნა და მის მიმართ საზოგადოების ნდობის ჩამოყალიბება.“

·         ხაზი უნდა გაესვას ასევე იმ ფაქტსაც, რომ შესაბამისი ორგანო ეკონომიკური აგენტის „გაშავების“ შესახებ ერთპიროვნულად იღებს გადაწყვეტილებას (კოლეგიური ორგანოც კი არ იხილავს მას) და პასუხისმგებლობის საკითხი არასწორად მიღებულ გადაწყვეტილებასთან დაკავშირებით არსად არ არის გაწერილი. ანუ, თუ კერძო კომპანია არასწორად მოიქცა, ხვდება შავ სიაში, ხოლო თუ სახელმწიფო ორგანო არასწორად იქცევა, პასუხისმგებლობის საკითხი არ დგას. მაქსიმუმ ბათილად იქნეს ცნობილი მისი გადაწყვეტილება სასამართლოს მიერ.

მიგვაჩნია, რომ ზემოაღნიშნული მიდგომა მაშინ, როცა საქმე კერძო კომპანიებს და ბიზნესს ეხება, არასწორია.

·         უნდა აღინიშნოს, რომ სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს თავმჯდომარის 2015 წლის 29 ოქტომბის #19 ბრძანების - „შავი სიის წარმოების წესისა და პირობების დამტიცების შესახებ“ მე-7 მუხლის მე-4 პუნქტის  ბ) ქვეპუნქტის მიხედვით - სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო უფლებამოსილია უარი თქვას ეკონომიკური აგენტის „შავ სიაში“ დარეგისტრირებაზე, თუ პრეტენდენტის „შავ სიაში“ დარეგისტრირებით მნიშვნელოვნად დაირღვევა ბაზარზე კონკურენციის დაცვისა და საჯარო და კერძო ინტერესების პროპორციულობის პრინციპები. თუმცა, არსად არ არის გაწერილი, თუ რომელი მეთოდოლოგიის საფუძველზე უნდა მოხდეს ამის შეფასება.

კანონმდებლობის მიხედვით, კონკურენციის საგენტოს საწყის პერიოდში 3 თვიანი ვადა აქვს შესაბამისი ბაზრის კვლევისთვის, რომელიც შეიძლება 10 თვემდე გაიზარდოს. ასევე, მთელი დეპარტამენტი/საგენტო მუშაობს იმის დასადგენად, ირღვევა თუ არა ამა თუ იმ ბაზარზე კონკურენციის პირნციპები. ამასთან, შემუშავებული და დამტკიცებულია მთელი რიგი კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები, მათ შორის, სასაქონლო ბაზრების კვლვევის და კონცეტრაციის დონის დადგენის მეთოდოლოგიები.

ამდენად ცხადია, რომ შესაბამისმა ორგანომ შეუძლებელია 2 თვეში (არაუმეტეს 3 თვისა) დაადგინოს, ირღვევა თუ არა (მისი გადაწყვეტილებით დაირღვევა თუ არა) ბაზარზე კონკურენციის პრინციპები. მითუმეტეს, იმ პირობებში როდესაც ამ ორგანოს შესაბამისი ინსტიტუციური შესაძლებლობა და სათანადო კვალიფიკაცია არ გააჩნია, მისი პროფილიდან გამომდინარე.

·         „გაშავებული“ კომპანიის მფლობელს შეუძლია არაუმეტეს 6 დღეში დაარეგისტრიროს ახალი კომპანია (თუ უკვე დარეგისტრირებული არ აქვს) რომელიც შეძლებს ტენდერებში მონაწილეობის მიღებას.

აღნიშნული კიდევ ერთხელ ადასტურებს მოსაზრებას შავი სიის არაეფექტურობის შესახებ. ე. ი. „შავი სიის“ წარმოება ზედმეტი, ფუჭი ფუნქციაა.

ზემოთ მოტანილი არგუმენტების საპირწონედ შეიძლება ითქვას, „შავი სიის“ არსებობა აუცილებელია იმისთვის, რომ თავი დავიცვათ არაკეთილსინდისიერი ეკონომიკური აგენტებისგან და გავუფრთხილდეთ სახელმწიფო სახსრების არაეფექტურ ხარჯვას.

·         არაკეთილსინდისიერი კომპანიებისაგან თავის დაცვა უნდა ხდებოდეს პირგასამტეხლოს პრინციპით და არა პირის ჩამოშორებით სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილეობისაგან. ანუ, ხელშეკრულებაში უნდა იყოს შესაბამისი სანქციები ჩადებული პირობების დარღვევის შემთხვევაში ზარალის სრულად ანაზღაურების თაობაზე.

·         ის, რომ ხელშეკრულების პირობა ვერ შევასრულე არ ნიშნავს, რომ აუცილებლად არაკეთილსინდისიერი ვარ. სახელმწიფო სახსრების არაეფექტურად ხარჯვა რომ არ მოხდეს, ზარალის ანაზღაურება უნდა დაევალოს კომპანიას. აღნიშნული გააოცმაგებს კერძო კომპანიის ყურადღებას და მინიმუმამდე შეამცირებს ხელშეკრულების არშესრულების რისკს.

·         ასევე, დავები ყოველი ხელშეკრულების დარღვევის შესახებ, უნდა წყდებოდეს ფართოდ აპრობირებული და პრაქტიკაში დამკვიდრებული პრინციპის საფუძველზე არბიტრაჟის/სასამართლოს გზით (სამართალოს მიერ, განსაკუთრებულად შემუშვებული წესის მიხედვით) და არა ერთი სხელმწიფო უწყების მიერ.

მითუმეტეს, რომ პირის „გაშავება“ სახელმწიფოს ზარალს ვერ აუნაზღაურებს. თუ ხელშეკრულებით ზარალის ანაზღაურება განსაზღვრულია, მაშინ „შავი სიის“ წარმოება საერთოდ აზრს კარგავს.

·         რაც შეეხება თაღლითებს, ანუ ხელშეკრულების მოპოვების მიზნით არაკეთილსინდისიერი ქმედების ჩადენას. რა გარანტიაა იმისი, რომ ერთი წლის მერე ეს კომპანიები იგივეს არ ჩაიდენენ. მათ პასუხი უნდა აგონ კანონის მთელი სიმკაცრით და არა სახელმწიფო შესყიდვების კანონით დარეგულირებული ადმინისტრაციული პროცედურებით.

უნდა აღინიშნოს ასევე, რომ 2015 წელს ტენდერებში მონაწილე პრეტენდენტთა საშუალო რაოდენობა წარმოადგენს 2.02 ერთეულს (ანუ გამოცხადებულ ტენდერში საშულოდ მხოლოდ 2.02 ეკონომიკური აგენტი იღებს მონაწილეობას) [6, გვ.22]. ჩვენი აზრით, ციფრი ძალიან მცირეა, რისი მიზეზიც სხვა ფაქტორებთან ერთად სწორედ „შავი სიის“ წარმოება შეიძლება იყოს. კომპანიები მსგავსი დამოკიდებულების გამო, „ხელი თუ წამიცდა გამაშავებენ“, თავს იკავებს ტენდერებში მონაწილეობისაგან (თუმცა, ეს მხოლოდ ვარაუდია, რომელიც საკითხთან ლოგიკური მიდგომის შედეგად ჩამოგვიყალიბდა).

ამრიგად, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, ვფიქრობთ, რომ „შავი სიის“ წარმოება არაეფექტური მექანიზმია და იგი უფრო მეტ პრობლემას ქმნის (ბიუროკრატიული წნეხია ბიზნესზე), ვიდრე აგვარებს.

რაც შეეხება „თეთრი სიის“ წარმპებას. მისი განმარტება მოცემულია „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონში. კანონის მე-3 მუხლის მ1) ქვეპუქტის მიხედვით, იგი წარმოადგენს სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილე კვალიფიციურ მიმწოდებელთა რეესტრს. კერძოდ:

„შესყიდვებში მონაწილე კვალიფიციურ მიმწოდებელთა რეესტრი (შემდგომ – „თეთრი სია“) – „თეთრი სია“, რომელსაც სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო ელექტრონულად აწარმოებს და განათავსებს თავის ოფიციალურ ვებგვერდზე. „თეთრ სიაში“ აისახება სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილე იმ კვალიფიციურ მიმწოდებელთა მონაცემები, რომლებიც აკმაყოფილებენ თეთრ სიაში რეგისტრაციისათვის კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით დადგენილ კრიტერიუმებს. თეთრ სიაში რეგისტრირებული კვალიფიციური მიმწოდებელი სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილეობისას სარგებლობს კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით გათვალისწინებული გამარტივებული პროცედურებით. თეთრი სიის წარმოების წესი და პირობები განისაზღვრება კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით.“

რეესტრის წარმოების წესი და პირობები განსაზღვრულია სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს თავმჯდომარის 2016 წლის 26 თებერვლის #2 ბრძანებით - თეთრი სიის წარმოების წესისა და პირობების დამტკიცების შესახებ.

„თეთრი სია“ წარმოადგენს სააგენტოს მიერ ელექტრონულად წარმოებულ ოფიციალურ რეესტრს, რომელშიც რეგისტრირებული მიმწოდებელი, რეგისტრაციიდან ერთი წლის განმავლობაში, სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილეობისას სარგებლობს კანონითა და ამ წესით გათვალისწინებული გამარტივებული პროცედურებით.

სააგენტო თეთრ სიას აწარმოებს საკუთარ ვებგვერდზე (www.procurement.gov.ge) და იგი ხელმისაწვდომია ნებისმიერი დაინტერესებული პირისათვის [8, მუხლი 2].

უნდა აღინიშნოს, რომ სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტომ „თეთრი სიის“ წარმოება 2012 წლიდან დაიწყო. 2012 წელს თეთრ სიაში დარეგისტრირდა 24 ეკონომიკური აგენტი; [3, გვ23] 2013 წელს - 36 ეკონომიკური აგენტი;[4, გვ. 31] 2014 წელს - 65 ეკონომიკური აგენტი; [5, გვ.31] 2015 წელს - 62 ეკონომიკური აგენტი. [6, გვ.40]

უნდა აღინიშნოს, რომ თეთრ სიაში რეგისტრირებული მიმწოდებელი:

ა) თავისუფლდება საკვალიფიკაციო მონაცემების დამადასტურებელი დოკუმენტების წარდგენის ვალდებულებისაგან, იმისდა მიუხედავად, ითვალისწინებს თუ არა სატენდერო/საკონკურსო დოკუმენტაცია საკვალიფიკაციო მონაცემების დამადასტურებელი დოკუმენტების წარდგენის მოთხოვნას;

ბ) წინასწარი ანგარიშსწორების შემთხვევაში, შემსყიდველ ორგანიზაციას წარუდგენს წინასწარ გადასახდელი თანხის ნახევარი ოდენობის გარანტიას, ხელშეკრულებით გათვალისწინებული პირობების შესაბამისად;

გ) ხელშეკრულების შესრულების უზრუნველყოფის გარანტიის მოთხოვნის შემთხვევაში, შემსყიდველ ორგანიზაციას წარუდგენს მოთხოვნილი ოდენობის ხელშეკრულების შესრულების უზრუნველყოფის გარანტიის ნახევარს.

2. თეთრ სიაში რეგისტრირებული მიმწოდებელი, შემსყიდველი ორგანიზაციის გადაწყვეტილებით, შესაძლებელია სრულად გათავისუფლდეს ხელშეკრულების შესრულების უზრუნველყოფის გარანტიის წარდგენის ვალდებულებისაგან. (თუმცა არანაირი გარანტია არ არსებობს, რომ პირი შეასრულებს პირნათლად ვალდებულებებს და არ დაარღვევს კონტრაქტს)

3. თეთრ სიაში რეგისტრირებული მიმწოდებელი ამ მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტებით განსაზღვრული უფლებებით სარგებლობს ნებისმიერი საშუალებით განხორციელებულ სახელმწიფო შესყიდვაში მონაწილეობისას.“ [8, მუხლი 10]

თუ შავი სიის წარმოებაზე ვამბობდით, რომ ზღუდავს კონკურენციას და არაეფექტური მექანიზმია, „თეთთრ სიის“ წარმოებაზე ცალსახად შეიძლება ითქვას, რომ იგი ეწინააღმდეგება კონკურენციის პრინციპებს. შესაბამისად, ეწინააღმდეგება „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონს (კანონის მე-2 მუხლის ბ ქვეპუნქტს). ასევე, არაეფექტურია და ზრდის კორუფციის რისკს.

·         თავად ტერმინი „შესყიდვებში მონაწილე კვალიფიციურ მიმწოდებელთა რეესტრი“ დამაბნეველი და დისკრიმინაციულია.

ის კომპანიები, რომლებიც თეთრ სიაში არ არიან რეგისტრირებული არაკვალიფიციურები არიან? ან თეთრი სია რა გარანტიებს ქმნის იმისა, რომ მასში მოხვედრილი კომპანია კვალიფიციურია.

აღნიშნული არაპირდაპირ მიანიშნებს, რომ სახელმწიფო შესყიდვების მაკონტროლებელი ორგანო ირიბად რეკომენდაციას უწევს შემსყიდველ ორგანიზაციას, თუ რომელ მიმწოდებელ კომპანიასთან/კომპანიებთან დაიკავოს ურთიერთობა. ეს განსაკუთრებით თვალშისაცემი შეიძლება გახდეს პირდაპირი/გამარტივებული შესყიდვის შემთხვევაში (სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელებისას, უპირატესობა მიანიჭოს თეთრ სიაში რეგისტრირებულ კომპანიას).

·         შესაბამისი ორგანოს ამოსავალი წერტილი უნდა იყოს შემსყიდველი ორგანიზაციის კონტროლი და არა კერძო კომპანიებისათვის პრივილეგიების მინიჭება.

მითუმეტეს, რომ, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, მსგავსი მიდგომა ჩვენი აზრით, დისკრიმინაციულია და არღვევს კონკურენციის პრინციპებს, უპირატეს მდგომარეობაში აყენებს კომპანიების გარკვეულ ჯგუფს.

სხვა ფაქტორებს/შეღავათებს თავი რომ დავანებოთ, უპირატეს მდგომარეობაში აყენებს მარტო იმიტომ, რომ შესყიდვების მაკონტროლებელ ორგანოს, ერთპიროვნულად (ფორმალური პროცედურების შესაბამისად), წარჩინებულ/კარგ მომწოდებლად ყავს აღიარებული/რეგისტრირებული კომპანია (რამდენად არის ეს მაკონტროლებელი ორგანოს საქმე, გაარჩიოს და უპირატესობა მიანიჭოს თავის კონტროლის სფეროში მოქმედ კომპანიებს?).

აღნიშნული იწვევს ბიძგს შემსყიდველებისათვის, რომ უპირატესობა მიანიჭონ თეთრ სიაში მოხვედრილ კომპანიებს (მაგ. კონტროლის პალატამ ან შემოსავლების სამსახურმა რომ გაუწიოს რეკომენდაცია რომელიმე აუდიტს, რომ კარგია... და. ა. შ).

ზემოაღნიშნული ნათლად ადასტურებს, რომ თეთრი სიის წარმოება ეწინააღმდეგება კონკურენციის კანონმდებლობას და ზოგად პრინციპებს. არ შეიძლება ეკონომიკურ აგენტთა გარკვეული რაოდენობა უპირატეს მდგომარეობაში ჩააყენო (რაც არ უნდა პირნათლად ასრულებდეს ხელშეკრულების პირობებს)  და შეუქმნა სხვა ეკონომიკური აგენტებისაგან განსხვავებული/უკეთესი პირობები.

·         როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, „თეთრი სია“ ერთგვარ რეკომენდაციას წარმოადგენს შემსყიდველი ორგანიზაციისათვის და ხაზს უსვამს მიმწოდებელი კომპანიის კვალიფიციურობას, მაგრამ კრიტერიუმები, რომლითაც ფასდება ამა თუ იმ კომპანიის კვალიფიციურობა, ჩვენი აზრით ფორმალურია და არ არის საკმარისი. არ არის გარანტია იმისა (მინიმუმამდეც კი არ ამცირებს ალბათობას), რომ „თეთრ სიაში“ მოხვედრილი კომპანია პირნათლად შეასრულებს თავის ვალდებულებას და პრობლემა არ შეიქმნება.

მაგ. იმისათვის, რომ კომპანია დარეგისტრირდეს „თეთრ სიაში“: უნდა წარადგინოს ორი დადებითი რეკომენდაცია ბოლო სამი წლის განმავლობაში ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულების შესრულების შესახებ, რომლის ღირებულება არ უნდა იყოს 5 000 ლარზე ნაკლები;  ეკონომიკური აგენტი არ უნდა იყოს ნასამართლევი, უკანასკნელი სამი წლის მანძილზე უნდა ჰქონდეს არა ნაკლებ 1 000 000 ლარის საერთო ბრუნვა, მაგრამ წლის განმავლობაში არანაკლებ 200 000 ლარისა ან ჯეროვნად უნდა ქონდეს შესრულებული უკანასკნელი სამი წლის განმავლობაში გაფორმებული სულ მცირე 30 სახელმწიფო შესყიდვის შესახებ ხელშეკრულება, მაგრამ არანაკლებ წელიწადში ხუთი ხელშეკრულებისა და ა. შ. (8, მუხლი 3)

ამასთან, ვინ არის პასუხისმგებელი იმაზე, თუ თეთრ სიაში მოხვედრილი კომპანია ვერ შეასრულებს ხელშეკრულებით ნაკისრ ვალდებულებებს. მაკონტროლებელ ორგანოს, რომელიც ერთპიროვნულად, ფორმალური პროცედურების საფუძველზე (ჩვენი აზრით ის მოთხოვნები, რომელიც საჭიროა თეთრ სიაში მოსახვედრად ფომრალურია), იღებს პირის თეთრ სიაში შეყვანის გადაწყვეტილებას, არანაირი პასუხისმგებლობა არ ეკისრება ამ შემთხვევაში. აღნიშნული კიდევ უფრო უკარგავს აზრს და მხოლოდ დამატებით, რუტინულ საქმემდე დაჰყავს თეთრი სიის წარმოება.

·         თეთრი სიის წარმოება არაფრისმომცემი და რუტინული რომ არის, ეს დასტურდება ასევე შემდეგი გარემოებით:

თეთრ სიაში მოხვედრა არ არის გარანტი იმისა რომ კომპანია აუცილებლად გაიმარჯვებს ტენდერში. შემსყიდველი ვერ მიანიჭებს უპირატესობას მას და ვერ გაუფორმებს ხელშკერულებას იმის გამო, რომ კომპანია თეთრ სიაშია, თუ მან ტენდერში ვერ გაიმარჯვა (დამარცხებულ კომპანიასთან ხელშეკრულებას ვერ გააფორმებს). შესაბამისად, თეთრი სიის წარმოება რეალურად არაფრისმომცემია არც კომპანიისათვის და არც შემსყიდველისათვის, გარდა იმისა, რომ დამატებით დროს და ენერგიას გაკარგვინებს და უფრო მეტ პრობლემას ქმნის საერთო ჯამში, ვიდრე აგვარებს საკითხს.

·         აქვე შეიძლება ითქვას, რომ „თეთრი სიის“ წარმოება წინააღმდეგობრივია. ერთის მხრივ, გამოჰყოფს კარგ/წარჩინებულ მიმწოდებლებს, რომელთაც ტენდერში მონაწილეობისათვის წარსადგენ საბუთებს უმსუბუქებს, ხოლო მეორეს მხრივ, არანაირ არსებით გარანტიას არ უქმნის, რომ ის ტენდერში გაიმარჯვებს.

აღნიშნული „თეთრი სიის“ წარმოების მიზანსაც კი ეჭქვეშ აყენებს. მითუმეტეს, რომ „თეთრი სიის“ წარმოების მიზნობრიობის შესახებ არაფერია კანონმდებლობაში ნათქვამი.

·         ზემოაღნიშნულ არგუმენტებს თავი რომ დავანებოთ, უბრალოდ რამდენად უნდა იყოს მაკონტროლებელი ორგანოს ფუნქცია, განიხილოს და უპირატეს მდგომრეობაში ჩააყენოს  თავისი კონტროლის სფეროში მოქმედი კომპანიების გარკვეული ჯგუფი. მითუმეტეს, როცა მაკონტროლებელი ორგანო სახელმწიფო უწყებების, ამ შემთხვევაში, მათ მიერ განხორციელებული შესყიდვების მონიტორინგს ეწევა.

პასუხი ალბათ ცალსახაა, აღნიშნული ფუნქციით არ უნდა იყოს აღჭურვილი.

·         არ არის გამართლებული ასევე, შეზღუდო კომპანიების უფლებები იმ დროს როცა ისინი ფეხს იდგამენ/ვითარდებიან და ახალი შექმნილები არიან. არსებული მოდელით კი კომპანიას, რომელიც ახალი შექმნილია და ახლა იდგამს ბაზარზე ფეხს, ყოველგვარი შანსი იმისა, რომ “თეთრ სიაში“ მოხვდეს, მოჭრილი აქვს (თუ არ მოახდინა სხვა უფრო დიდი „სტაჟის“ მქონე კომპანიასთან გარიგება).

აღნიშნული კიდევ უფრო გაუგებარს და ბუნდოვანს ხდის „თეთრი სიის“ წარმოების მიზანს (მითუმეტეს, რომ მიზნობრიობა უცნობია). გამოდის რომ ახლად შექმნილი კომპანია „აპრიორი“ არაკვალიფიციურია და ბევრი უნდა იშრომოს, რომ  მოიპოვოს  თეთრ სიაში დარეგისტრირების უფლება, რომელიც უპირატეს მდგომარეობაში ჩააყენებს მას სხვა ახლად შექმნილ, თუ დაბალი ბრუნვის, თუ მცირე რაოდენობის გარიგებების  მქონე კომპანიასთან.

ზემაღნიშნული არგუმენტების საპირწონედ შეიძლება ითქვას, რომ „თეთრი სიის“ წარმოება ხელს უწყობს ბიზნესის წახალისებას.

·         პროცედურა, რომელიც არღვევს კონკურენციის პრინციპებს, მიმართულია კონკრეტული ჯგუფის/რაოდენობის ეკონომიკური აგენტების უპირატეს მდგომარებაში ჩაყენებისკენ, არ შეიძლება იყოს მომგებიანი ეკონომიკისთვის და ვერ წაახალისებს ბიზნესს.

მითუმეტეს, რომ ზემოთ მოყვანილი სტატისტიკა ცხადყოფს, რომ „თეთრ  სიაში“ დარეგისტრირებულ კომპანიათა რიცხვი მცირეა. მაგ. 2015 წელს „თეთრ სიაში“ შეყვანილ იქნა 62 კომპანია მაშინ, როდესაც შავ  სიაში დაარეგისტრირეს 477 ეკონომიკური აგენტი (პასუხი წახალისებასთან დაკავშირებით, ჩვენი აზრით, ცალსახაა).

ამრიგად, შეიძლება ითქვას, რომ „შავი“ და „თეთრი“ სიის წარმოება არაეფექტური მექანიზმია, იგი ვერ უზრუნველყოფს ვერც ბიზნესის წახალისებას და ვერც სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის არაკეთილსინდისიერი ეკონომიკური აგენტებისაგან დაცვას. ის ზედმეტი/ფუჭი მექანიზმია სახელმწიფოს ხელში, რომელიც უფრო მეტ პრობლემას ქმნის, ვიდრე აგვარებს. წარმოადგენს ზედემტი ბიუროკრატიული პროცედურების ერთობლიობას გაურკვეველი მიზნით.

აღნიშნულიდან გამომდინარე მიგვაჩნია, იმისათვის რომ სახელმწიფო შესყიდვების სასაქონლო ბაზრებზე იყოს ჯანმრთელი კონკურენტული გარემო, მასში მონაწილე კომპანიებს ჰქონდეს ერთნაირი სასტარტო პირობები და არცერთი კომპანია არ იყოს დისკრიმინაციულ მდგომარეობაში ჩაყენებული, საჭიროა, „სახელმწიფო შეშყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონიდან ამოღებულ იქნას „თეთრი“ და „შავი“ სიის წარმოების უფლებამოსილება.


გამოყენებული ლიტერატურა

1.      „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონი - 23.12.2015

2.      კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო, 2011 წლის საქმიანობის ანგარიში http://procurement.gov.ge/getattachment/ELibrary/AnalyticalStudiesReports/cspa_report_2011.pdf.aspx (11.10.2016)

3.       კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო, 2012 წლის საქმიანობის ანგარიში - გვ.23; თბილისი 2013წ. შპს „Exclusive Print +“ 

http://procurement.gov.ge/getattachment/ELibrary/AnalyticalStudiesReports/cspa_report_2012.pdf.aspx (11.10.2016)

4.       კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო, 2013 წლის საქმიანობის ანგარიში - გვ.31; თბილისი 2014 წ. ქ. თბილისი შპს „პოლიგრაფი“ 

http://procurement.gov.ge/getattachment/ELibrary/AnalyticalStudiesReports/spa_report_2013.pdf.aspx (11.10.2016)

5.      სახელმწიფო შესყიდვების საგენტო 2014 წლის ანგარიში - თბილისი 2015 წელი http://procurement.gov.ge/getattachment/ELibrary/AnalyticalStudiesReports/2014-tslis-angarishi-geo.pdf.aspx

6.      სახელმწიფო შესყიდვების საგენტო 2015 წლის ანგარიში - თბილისი 2016 წელი http://procurement.gov.ge/getattachment/ELibrary/AnalyticalStudiesReports/2015-wlis-angarishi.pdf.aspx

7.      სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს თავმჯდომარის 2015 წლის 29 ოქტომბრის #19 ბრძანება - “შავი სიის წარმოების წესისა და პირობების დამტიცების შესახებ“

8.      სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს თავმჯდომარის 2016 წლის 26 თებერვლის #2 ბრძანება - „თეთრი სიის წარმოების წესისა და პირობების დამტიცების შესახებ“

9.      „კონკურენციის შესახებ“ საქართველოს კანონი - 21.03.2014

მთავარი რედაქტორი

ლოიდ ქარჩავა

მთავარი რედაქტორი და სარედაქციო კოლეგიის თავმჯდომარე,

ბიზნესის ადმინისტრირების დოქტორი, პროფესორი;

საქართველოს მეცნიერთა საბჭოს თავმჯდომარე;

საქართველოს ბიზნესის მეცნიერებათა აკადემიის ნამდვილი წევრი;

ფაზისის საერო-მეცნიერებათა აკადემიის ნამდვილი წევრი.